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叶泽:深化输配电价改革的思考

[日期:2017-01-10]   来源: 《中国电力企业管理》  作者:   [字体: ]

2016年是国家全面推进输配电价改革试点的一年,《省级电网输配电价定价办法(试行)(征求意见稿)》(以下简称《定价办法》)出台,输配电价改革试点工作在全国范围内全面展开。我国输配电价改革取得了明显的阶段性成果,但是,考虑输配电价与电力市场改革的相关性,加上输配电价制定与执行的复杂性等原因,我国输配电价改革还只是刚开始,还有许多关键环节和因素需要总结和完善。
2016年输配电价改革的成效

2016年国家在输配电价改革方面开展的工作和取得的成绩主要有以下三个方面:

一是准备出台《省级电网输配电价定价办法》。过去两年我国输配电价改革主要以2014年国家发展和改革委制定的《深圳市输配电价改革试点方案》(以下简称“深圳试点方案”)为基础,按照准许成本加合理收益定价方法的要求,提出了制定输配电价的基本步骤和计算方法,第一次核定了独立输配电价,在我国电价改革历史上具有重要意义。但是,深圳试点方案对准许成本核定办法和规则的界定过于笼统;虽然提出了电价执行结果的年度评估和平衡账户调整的思路,但是没有提出具体实施办法和规则。《定价办法》弥补了深圳试点方案中准许成本核定办法及规则上的缺陷,制定了相对完善的准许成本核定办法与规则。这是《定价办法》最大的亮点,也是近年来输配电价改革的主要成果。从深圳试点方案到《定价办法》,说明国家正在总结试点经验,准备提出正式的定价政策。

二是布置26个省输配电价改革试点工作。2016年是国家全面推进输配电价改革试点的一年,继2016年4月,北京、天津等12个省级电网和华北区域电网纳入试点后,9月国家又将输配电价改革试点扩大到蒙东、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、福建、山东、河南、海南、甘肃、青海、新疆等14个省级电网。加上2014年设立深圳、蒙西,2015年设立安徽、湖北、宁夏、云南、贵州的输配电价改革试点,输配电价改革试点基本覆盖全国。

三是降低了输配电价,促进了电力市场改革。从目前国家已经批复的输配电价结果看,各省(地)输配电价都有不同程度的降低。深圳、蒙西、宁夏、湖北、安徽、云南和贵州的输配电价相对于核价年度的购销差价降幅从0.108~2.65分/千瓦时,输配电价在这些省电力用户与发电企业的直接交易中应用后,据统计共节约用户用电成本80多亿元。

进一步推进输配电价改革的思考

输配电价改革规范了电网企业经营管理,促进了地方经济社会发展,也促进了电力市场改革。但输配电价改革并非单纯降低电价,独立核定输配电价是一项复杂的系统工程,不仅需要建立新机制、采用和规范新核价方法以及进行大量的测算分析等工作,而且还要与相关电力市场建设工作协同并进。我国输配电价改革还有许多工作要做,新的一年里应该主要做好以下工作。

明确改革目标、思路和分工

输配电价改革的主要目标是使电价反映用户的真实用电成本和投资者的机会收益,在促进资源最优配置的同时,促进电网开放和电力市场改革,相关利益主体必须分享这个共同的目标成果。地方政府不能以纯粹地降低电价为目标;一方面要求加大电网投资,另一方面又要求降低输配电价,这是相互矛盾的。电网企业要主动适应输配电价改革及电网开放所带来的商业模式的转变,逐步放弃收入最大化目标,以政府事先核定的准许收益(率)为财务目标。

输配电价定价办法和规则需要充分的信息条件,考虑不同电网的具体情况和电网输配电能力满足需要的情况。我国各省(市、区)输配电网结构、投资规模和社会经济发展(输配电需求)等相差较大,试图制定一个全国统一的定价办法并使用相同的核价参数会面临较大困难。

总结我国电力市场改革的经验教训,国家层面上组织的电力市场改革进展较为缓慢,而各省和企业探索的电力市场改革都取得了扎实的效果。原因在于地方政府和企业开展的市场化改革方案解决了改革中利益矛盾,可操作性强。目前我国电力市场改革也基本上以中央政府制定宏观政策,省级政府制定实施办法并执行为的基本模式。输配电价改革也应该在国家和省级政府之间做相应的分工,国家确定定价政策和原则,负责制定跨省跨区输配电价;各省负责制定本省输配电价。

明确按投资回报率定价方法开展工作

准许成本加合理收益更像是一个定价原则,而不是一个定价方法。不管是否使用“投资回报率定价法”的名称,都要明确以权益报酬率或投资回报率而不是准许收入或收益这样的绝对指标为核心,形成完整的输配电价测算、评估与调整的工作程序:一是为适应当前吸引社会投资的需要;二是当前采取的定价方式很容易过渡到投资回报率定价办法,需要在投资率指标选择上,明确以权益报酬率或净资产收益率作为投资回报率参数,将《定价办法》中的负债收益按财务成本计入核价成本。同时,基于权益报酬率制定年度电价执行结果的审核评估与调整机制,解决事前定价产生的误差问题。

制定基于设备利用率的有效资产定价办法

如果只核定准许成本而不核定有效资产,准许成本加合理收益的定价方法会导致投资过剩效应。建议在“相关”和合法(规)的基础上,再按“有用”和“有效”四个标准界定有效资产。“有用”是指线路或设备必须是已经投入使用的资产;“有效”是指线路或设备能够降低供电成本或提高供电服务质量,而且其利用率必须要达到设定水平。如果资产不符合“有用”的条件,将不能计入定价成本(以折旧形式体现)或作为有效资产;如果资产不符合“有效”的条件,则只能将相关固定资产按照其利用程度折算比例计入定价成本和作为有效资产。显然,有效资产进行界定的前面三个标准相对简单,较为复杂的是“有效”标准的使用。原则上,可根据设备投入使用的年限,考虑适当的超前性和备用标准,为设备经济寿命期各年确定不同利用率标准,超过标准的全部计为有效资产,达不到标准的则按比例扣减有效资产。

有效资产界定也应延伸到已经在监管周期中计入有效资产的投资计划的后评估中,对超过和低于投资计划的实际投资的有效性进行界定,建立有效资产的事前认定、事后审核机制,以审核通过后的投资计划为依据计算有效资产和准许收入。在监管期结束后,监管机构根据上一监管年度的实际投资额与批复的计划投资额进行调整优化,并反映到下一监管年度的期初监管资产中。从世界范围看,澳大利亚规定电网有效资产价值必须在新的监管周期第一监管年开始前对上一监管周期有效资产进行资产评估,对已完成的资本性支出进行事后审查;如果出现超支情况,且监管机构认为部分或全部超支是无效率支出,将无法计入下一监管年度的资产基数,即超支部分由电网企业自行承担。这种事后审查机制将更加合理地引导电网企业审慎、高效地进行必要的投资。有些国家还根据服务质量、运营效率、电网效率以及安全供电四个主要指标,对电网企业的投资项目进行事前分析与认定。此外,电力监管机构还会监督投资项目的时间进程、预算以及执行情况。

各省制定实施办法和细则

在输配电价改革中,各省需要解决的主要问题有:

一是分步骤解决交叉补贴问题。目前批复的输配电价结果中不包含交叉补贴,但是,实际执行中要求用户和其他市场主体承担相应电压等级的交叉补贴。我国交叉补贴现象十分严重,不仅会造成市场资源配置的扭曲,还会造成社会福利净损失。交叉补贴表面上看有利于被补贴方,实际上,由于被补贴方要直接或间接地消费工业和商业用户的产品,实际上间接地承担了交叉补贴。交叉补贴完全是一个政策选择问题。有些省提出由电网企业与原有低价发电的发电企业签订长期合同,按低买低卖的方式将这些低价电能供应给居民、农业生产和公益性电力用户,从而可减轻大工业和商业用户承担的交叉补贴。有些省则利用低价老水电厂实行市场化交易产生的超额收益适当消化政策性交叉补贴。这些措施都可以在一定程度上解决交叉补贴的问题。

二是针对不同情况设计参数和确定参数标准。例如,在准许收益率标准确定上,电网投资不足的省可取较高投资回报率,电网投资过剩的省则要取较低的投资回报率;甚至可以对特定类别的资产确定不同的投资回报率,以刺激电网投资。假设农村配电网投资不足,则可以提高相应资产的投资回报率;有些输电线路经常出现堵塞,也可提高相应资产的投资回报率。在材料费、修理费的标准确定上,山区多的省与以城市电网为主的省或市的输配电网资产结构与规模有较大差异,材料费、修理费标准也就应该不同;沿海省经常遭遇台风,台风对电网的损坏较大,因此,沿海省的材料费、修理费标准应该比内陆省更高。

三是评估办法、调整标准与平衡账户机制的协调应用。电价执行结果的年度评估及相关工作在方法上很重要,不执行这个程序,准许成本加合理收益的定价原则或方法就只有“准许成本”而没有“合理收益”。另外,实际收益不根据准许收益作调整还会诱导企业事先核定价格中的投机行为。这项工作看起来比较复杂和困难,实际上第一次执行后便只是一个例行工作。各省可以结合实际,有针对性地设计。深圳试点方案和《定价办法》中根据投资等因素进行调整不甚全面;影响准许收益的因素有很多,不应只根据单项因素进行调整,用综合性指标权益报酬率调整最为合适。在这一方面有些省已经建立了输配电价日常监管制度和平衡账户管理制度,值得在全国推广。

目前试点改革形成的分省分电压等级的输配电价是最基础的输配电价,从价格机制的角度评价,其作用还十分有限。长远来看,在管制电价的框架内,还需要按公平性原则对输配电价的结构进行细分,至少分为接入或接出电价和一般输配电价;按效率性原则引入基于负荷率的输配电价,负荷率高的用户的单位输配电成本相对较低,应该获得较低的电价;按调节性原则引入分时输配电价,包括季节性输配电价和峰谷输配电价。在市场电价的框架内,要探讨节点输配电价和输电金融权改革。

叶 泽:长沙理工大学副校长、教授、博士生导师





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