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国资委站在十字路口:不少职权将被分解 或步电监会后尘

[日期:2015-03-16]   来源: 投资时报   作者:   [字体: ]

  【中国观察】十字路口的国资委

  苏小张 投资时报

  一

  这个部委的命运挺符合轮回说的。12年前,它不过是中国财政部下属一个局级单位,工作运转自然要听从部里的安排;现在,在正式独立组建12年后,它的命运又再一次交回到了财政部手中。

  如果不出意外,2015年上半年,财政部将接连拿出涉及国有资产改革的政策文件,它们包括组建或改组国有资本运营投资公司的方案,以及国有资本预算改革方案。这些方案是中国最高领导层拍板的未来国有资产1+N改革组合的重要组成部分。毫无疑问,它们也将重新塑造国资委[微博]的未来样貌。

  猜想已经流传开来。按照上述改革文件的起草框架,目前的国资委[微博]将被改造成一个更加强化资本监管的政府机构,改革之后这个部门或会与银监会、证监会[微博]很相像。同时,在此基础上,中国还将改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。

  这其实是新一届政府在2013年的十八届三中全会上确定的改革任务。它来得有点迟,但推进速度却又有点出人意料得快。

  国资委的问题已经暴露很久。它只是一个政府机构,管理权限却能深入到央企的人事任命、财务计划乃至经营决策。对于一些业绩糟糕、毛病缠身的央企,国资委甚至可以通过一些特殊机构的设立,直接架空其董事会。外界一直以“央企大管家”来称呼它,但包括央企自身在内的不少人都认为,这位管家大人管得有点太宽了。更糟糕的是,有时候,它很可能对它所管的领域所知无多。

  现在,改革终于再次来临。对于国资委改革局原副局长周放生而言,这是一次迟来的政府自我纠错。他说,“我开始也不懂,后来明白—名字起错了。国资委应该叫国务院国有资本监督管理委员会,不应叫国有资产监督管理委员会。起名字的时候还提过意见,但是没人敢下决心,说国有资产改成国有资本到底对不对?但实际上这个概念绝对是错误的。”

  这个错误的概念可以追溯到国资委正式成立之前。1988年,中国国务院成立了国有资产管理局,它与当时的财政部、大型企业工作委员会、经贸委、计委、中组部、主管部局等联合行使出资人的权力,形成了一个貌似相互约束、相互监督的国有资产管理体制。但就像中国当下诸多制约制度安排一样,约束和监督的美好设想,最终成了九龙治水的乱象。

  此后,这个国有资产管理局又经过多年流离,成了财政部下属的一个局级部门。直到2003年4月5日,国务院审议通过了国务院国有资产监督管理委员会(国资委)的三定方案,这个机构才有了今天的面目。国资委低调挂牌后,当时中国196家总计逾7万亿的央企资产,以及近12万亿的国有资产,第一次有了一个权力集中的管理机构。

  这期间,关于国有资产究竟该如何管理的讨论一直贯穿始终。直到今天,这道难题仍然摆在这个国家的权力和智慧精英面前。按照中国现行的政治经济体制,国有资产归全民所有,其运营需要有一个能代表全民利益的出资人,而按照市场法则,这个出资人需要与政府完全脱钩。经过几十年的探索后,决策层发现,只能由政府才能代表全民成为出资人。在这里,政府的社会公共职能和资产出资人职能被混合在了一起。

  12年过去后,政府再次对体积庞大、问题丛生的国有资产启动大规模改革。监管方式的改变也就成了应有之义。按照新的改革设想,目前的“国有资产监督管理委员会”,在改革后将更接近周放生口中的那个“国有资本监督管理委员会”。同时,作为配套,国有资本运营和投资公司的组建,意味着目前国资委的不少职权将被分解。

  二

  看上去,这是一场以分拆国资委为主线的改革图谱—一个职能强大、几乎对央企无所不管的国资委将被拆分成三块功能差异明显的国有资本管理体系。按照制度设计,它会让未来的国资委更像是一个政府机构,也会让政府选出的出资人,从而能更像一家公司一样去打理这个国家归全民所有的巨量资产。

  国资委似乎正在对即将到来的改革做准备。2014年12月23日,国资委在北京召开央企和地方国资委负责人会议,分析形势,研究部署2015年工作。国资委主任张毅在讲话中说,国资国企改革正步入攻坚期。推进改革必须具有自我变革的勇气,敢于动自己的奶酪,主动改革,主动放权。国资委自身要以壮士断腕的精神,痛下决心,大刀阔斧,落实以管资本为主的要求,坚决调整监管职能、监管方式和运行机制,不该管的和可管可不管的坚决不管,该放的要彻底放到位。

  是次会议上,黄淑和、金阳等国资委领导均出席参加。但两个月后,这两位副主任便同时去职。在不少关注国企改革的人看来,这两人加上此前退休的副主任邵宁,是国资委内部为数不多“懂企业又具备改革精神”的高层领导。新一轮改革刚刚起步,他们却因年龄问题谢幕了。他们曾是2003年国资委的初创元老,与李荣融共同设计并推动了一系列央企改革。他们见证过近百家央企的消失,也见证了央企的急速膨胀;他们遭遇过2004年国有企业MBO时来自外部的强大讨伐,也经历了备受争议的国进民退,以及2008年经济危机中一波新国有化浪潮。

  新时代的脚步已经离国资委的大门越来越近了。

  国资委主任张毅在央企和地方国资委负责人会议上说,国资委监管工作的改革不应是动其皮毛的修修补补,而必须是动其筋骨的大刀阔斧,有些方面甚至要脱胎换骨。对此,国务院国资委要带头自我改革、自我革命。

  值得注意的是,2015年2月3日,国资委宣布沈莹担任国资委总会计师。现年50岁的沈莹是北京大学经济学硕士,曾任中国证监会第十二届上市公司发行审核委员会委员,现兼任中国内部审计协会副会长、国务院国资委财务监督与考核评价局局长。总会计师是国资委12年来首次设立的一个领导职位,在国资委即将迎来自身改革的前夜,这一职位的出现,多了几番意味。

  总会计师的提法源自苏联的计划经济体制,当时是一个既对国家负责、又对厂长负责的职位。中国将这一概念引入,并在迈入市场经济体制后,对总会计师这一职务定位进行了改进。中国现行的《会计法》明确,总会计师是在单位主要领导人领导下,主管经济核算和财务会计工作的负责人,负责组织领导本单位的财务管理、成本管理、预算管理。总会计师不是一种专业技术职务,也不是会计机构的负责人或会计主管人员,而是一种行政职务。同时,《会计法》对设置总会计师的范围也有规定,即“国有的和国有资产占控股地位或者主导地位的大、中型企业”,“必须设置总会计师”。

  人们大可以粗略地将这一行政职务理解成旧时代的账房先生。它专注于对国有资本的精算和打理。这一行政职务的设置,是国资委开始试图从资产管理向资本管理转变的信号。它将对国有资本的预算、经营、管理起到至关重要的作用。从履历看,国资委的首位总会计师沈莹,既精通把关公司上市发行,又精通内部审计与财务监督与考评。不过,要面对全球第二大经济体的核心家产,仅有丰富的专业素养显然不够。

  至2013年,国资委直接管理的央企数量只有113家,但其资产总额达到了35万亿元。十年间,中国央企数量减少了40%,但资产规模膨胀了500%。根据国资委2015年1月底发布的数据,截止到2014年年底,央企累计实现营业收入25.1万亿元,同比增长3.8%,累计实现利润总额1.4万亿元。

  从管资产到管资本,需要国资委做出很大变革。至少,它不能再用资产管理的旧思维去管理国有资本。就狭隘的经济学定义而言,“国有资产”是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称,包括国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益。而“国有资本”则是指国有企业改制后,国有资产形成的一定份额的国有股权,以及以这种形态存在的相应财产。

  相应地,国有资产的管理,需要依赖更多的行政手段,通过法规法令、暂行条例、试行办法等,规范国有资产使用单位的生产经营活动。而国有资本的管理,则需要更多依赖经济手段,通过资产重组、产权转让、参股控股等方法,使其配置不断优化,从而保持国有资本不断增值。

  三

  国资委变身后,它将更多地负责国有资本的监管,保值增值仍是第一要务。国资委要确保国有资本—这块中国现行政治制度下的最重要经济基石不会被蚕食,不会被私有化,更不会被经营者带上歧途。同时,其监管手段,要更少地出现行政的色彩,让央企们像个真正的企业那样去生存。这当然需要更高的监管智慧,国资委、财政部此前已经摸索多年,但教训不断,经验不足。

  新加坡淡马锡模式,是最近十几年间中国政府部门和研究机构一直研究和学习的样板。这个国家和这家神奇公司的历史及其管理模式,与中国想要的东西有太多契合的地方。

  淡马锡公司成立于1974年,它是由新加坡财政部负责监管、以私人名义注册的一家控股公司,负责经营新加坡开发银行等30多个国联企业的股权。按照政府的定位,它的任务是确保原国有资本不流失,能独立投资和经营,并能为新加坡的经济做贡献。

  经过40年的发展,淡马锡公司已经成为全球知名的国际主权投资公司,投资领域涉及金融、电信、能源等多个行业,业务遍布全球。淡马锡模式素来为众多中国政府官员们羡慕和追捧:它归国家所有,由政府负责全面监管,但经营却是完全市场化和自由化。它的出现,替政府解决了负担,又给国家赚取了超额利润,从而让政府有更多的资本投入国家的公共服务。

  中国的政府和一些央企也想做类似的事情。最近几年间,中投、中信集团、中石油、中石化[微博]、国家电网[微博]、中国远洋(6.48, 0.16, 2.53%)等等众多巨无霸公司,纷纷响应政府的号召,全球出击,投资并购,为这个巨大经济体无法遏止的发展冲动积蓄能量。

  一些投资获得了经济上的成功,而另一些投资则打了水漂(我们乐于把那些打水漂的投资称作是“交学费”)。但无论是政府还是企业,都越来越明显地感觉到,其投资行为在国际上遭遇到了敌视,不少国家在并购审批上对中国央企处处设限。外国人觉得,央企不是企业,而是代表着政府和国家。中国央企的行为,被不由自主地蒙上了诸多非经济性质的色彩。央企在国际上出击,障碍重重,在国内亦饱受舆论质疑。一些民营企业家和研究者批评央企投资效率低下,浪费了国家的钱。

  这让各方都进一步去反思政府对央企的管理方式。淡马锡是他们学习的模板。从首任主任李荣融到现任主任张毅,国资委都对淡马锡青睐不已。李荣融出任国资委主任后第一次出访的目的地就是新加坡,此后他曾多次带队赴新加坡学习。他身边的人都知道,李荣融特别崇尚淡马锡模式。2004年,他将淡马锡模式的核心—董事会制度引入中国,并在央企中开始推行试点。因为,在国资委看来,董事会制度实现了政企分开和决策层同经理层的分开。国资委甚至专门成立了一个董事会试点工作办公室。

  而现任国资委主任张毅也延续着对董事会试点的推广,2014年11月,张毅率团赴新加坡参加第20期淡马锡董事会运作实务培训交流暨国资委-淡马锡董事论坛,张毅要求深入学习借鉴新加坡淡马锡公司在公司治理方面的成功经验,探索适合中国国情的公司治理模式,进一步扎实推进中央企业规范董事会建设。

  在外界看来国资委甚至想要将淡马锡的治理方式几乎原样照搬地复制到中国来。中国最著名的央企领导人之一宋志平曾表示,央企的董事会试点,是中国在新形势下探求建设适应市场经济的现代公司制度的重要一环。在这个过程中,国资委是真正的推手。

  至2015年1月,10年过去后,国资委已经在74家央企中开展了董事会试点。但问题依旧突出:不少央企的外部董事有半数以上是中央企业退休下来的原领导;董事会仍未能与股东会、监事会、管理层等协调运转、相互制衡;一些央企董事会甚至形同虚设。

  四

  淡马锡之于新加坡的成功,显然不仅仅是因为董事会制度。2010年12月22日,经过长期酝酿的中国国新控股有限责任公司成立。这是一家由国资委直接监管的资产经营与管理公司。时任国资委主任王勇说,国新公司是一家企业;国新公司是资产经营与管理公司,不是生产经营企业,更不是投资公司;国新公司的任务主要是在中央企业范围内从事企业重组和资产整合。

  国新公司让外界更容易想到淡马锡。由于当时中国已经有了一家归财政部直接管理的、从事外汇资金投资管理业务的国有独资公司—“中投”(即中国投资有限责任公司,2007年9月29日成立),人们把国新公司称为“中投二号”。

  当时,经过多年的央企兼并重组和做大做强,剩下一批不属于重要行业和关键领域、规模较小、实力较弱的企业。此外,一些中央企业整体上市后留下的存续企业资产和其他非主业资产,依靠企业自身整合存在一定困难。按照国资委当时的设想,国新公司的成立,就是为推动这些企业的重组整合,提供一个专业化、企业化的操作平台。有专家结合国资委的央企整合目标推算,大约有20家央企会被装入国新公司。

  但此后4年中,国新公司除了装入中国华星集团公司、中国印刷集团公司等几家企业外,再鲜有突破,而其业务,也逐渐转向参股或者联合一些企业进行海外投资了。

  这让外界看到,淡马锡模式在中国是多么水土不服。国资委研究中心副主任彭建国说,“中国这么庞大的国有经济规模、如此多样性的国有企业结构,难以像新加坡那样仅靠淡马锡一家投资管理公司来管理。按照十八届三中全会提出的改革目标,让国企真正成为市场经济的主体,要坚持政企分开、政资分开、政事分开的改革三原则。但淡马锡和汇金模式是政企不分、政资不分。”他认为,淡马锡模式已经不适合中国新的国企改革模式。他说,中国的国企改革在政企分开、政资分开、政事分开这三条改革原则上,已是“开弓没有回头箭”。

  国新公司的遭遇,也在提醒正在酝酿组建的国有资本运营公司以及国有资本投资公司,要想真正发挥改革设想中的功能,还有很多工作要做。

  国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁提醒说,组建国有资本投资运营公司需要注意两个问题:一是防止其沦为“二政府”;二是要防止沦为圈钱公司,这样的话对资本市场、金融体系和国企改革都不是什么好消息。

  在过去的12年里,国资委和央企改革本身,都充满了争议与反思。人们既担心这个国家的人民交由政府代表打理的数十万亿国有资产被利益集团侵吞,上演上世纪90年代俄罗斯的世纪大拍卖;又担心国有资本过度膨胀,会导致民营企业的溃败和沦陷。这个国家曾上演过多次所谓国进民退,也反复出现过所谓国退民进,而辗转其中的,是一条复杂纠结和艰难博弈的改革路线。

  2013年,决策层提出了一个新的改革工具—混合所有制。它的出现,意味着新改革对“国”于“民”二元制的抛弃,让国资委的变革显得越发紧要。现在,成立12年的国资委来到了十字路口—一边是看起来颇为成功的银监会,一边是已经不存在的电监会。前者以各项规章制度确定并监管中国商业银行的市场行为,成了央行[微博]的得力助手;后者因面对强大的垄断集团,监管无力等因素,在成立10年后,消失在了新一轮改革中。
 





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